08.10.2014

- ОКРЕМІ АСПЕКТИ ФУНКЦІОНУВАННЯ УПОВНОВАЖЕНИХ ПІДРОЗДІЛІВ З ПИТАНЬ ЗАПОБІГАННЯ ТА ВИЯВЛЕННЯ КОРУПЦІЇ ПРАВОВІ ОСНОВИ ТА ПОРЯДОК УТВОРЕННЯ

Правовою основою для діяльності уповнова­жених підрозділів стало ухвалення Закону Укра­їни «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антико­рупційної політики» від 14.05.2013 р. № 224-VІІ, яким було доповнено базовий антикорупційний Закон цілою низкою нових положень, серед яких слід виділити:

- визначення поняття «уповноважені під­розділи», під яким розуміються підрозділи (особи) з питань запобігання та виявлення корупції, які утворюються (визначаються) в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, їх апа­ратах, органах місцевого самоврядування та юри­дичних особах публічного права за рішенням ке­рівника органу або юридичної особи публічного права в порядку, визначеному законодавством;

- норми щодо порядку та змісту проведення логічного та арифметичного контролю, здійснення якого покладається на уповноважені підрозділи;

- вказівку на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дер­жавної служби, як суб'єкт методичного забезпечен­ня діяльності підрозділів тощо.

На підставі зазначених змін до антикоруп­ційного Закону Урядом була прийнята постанова № 706, якою затверджено Типове положення про уповноважений підрозділ (особу) з питань запобі­гання та виявлення корупції (далі - Положення).

Багато в чому чинна редакція Положення відтворює попереднє, яке свого часу було затвер­джено відповідною постановою Кабінету Міністрів України від 8 грудня 2009 року № 1422, проте є низка важливих відмін­ностей, на яких необхідно окремо зупинитись.

Першим з таких питань є питання обов'язковості утворення підрозділів або уведення посади уповноваженої особи.

У цьому сенсі позитивним моментом виглядає чіт­кість переліку органів, в яких функціонуватимуть упов­новажені підрозділи (особи), та суб'єктів їх утворення, наведеного у постанові № 706. Так, уповноважені під­розділи створюються за рішенням міністра, керівника іншого центрального органу виконавчої влади, Голови Ради міністрів АР Крим, керівника органу виконавчої влади АР Крим, голови обласної, Київської та Севасто­польської міських, районної державних адміністрацій у апараті міністерства, іншого центрального органу ви­конавчої влади, їх територіальних органах, апараті Ради міністрів АР Крим, органу виконавчої влади АР Крим обласної, районної, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій. Це означає, що в кожному з них має бути обов'язково забезпечено функціонуван­ня окремого уповноваженого підрозділу (особи).

Разом з тим звертаємо увагу на те, що: подвійне підпорядкування окремих управлінь, які входять до складу державних адміністрацій, не вказує на обов’язок утворення уповноважених підрозділів додатково в цих управліннях. У свою чергу, якщо ідеться про установи (підприємства), що належать до сфери управління того чи іншого органу виконавчої влади, то в кожному з них повинен бути утворений окремий уповноважений підрозділ (особа) незалежно від наявності аналогічного підрозділу в органі виконавчої влади.

Що ж стосується органів місцевого самовряду­вання, то з огляду на відсутність підпорядкованості органів місцевого самоврядування КМУ останній у своїй постанові № 706 надав лише рекомендацію щодо утворення таких підрозділів та затвердив Ти­пове положення як методично-правовий «орієн­тир» для належної організації роботи уповноваже­них підрозділів. Разом з тим це не може означати, що створення таких підрозділів не повинно відбу­ватися в органах місцевого самоврядування, адже їх функціонування передбачено антикорупційним Законом і саме від наявності цього інструменту залежить ефективність виконання обов'язків, за­борон та обмежень, передбачених цим Законом. Іншими словами, в умовах, коли дотримання ви­мог антикорупційного законодавства не буде за­безпечено і відповідні порушення будуть виявлені, першочерговою причиною, яка сприяла вчинен­ню правопорушення, визнаватиметься відсутність такого підрозділу, що, безумовно, може стати підставою для розгляду питання про дисциплінарну відповідальність керівника органу.

Важливим також видається питання порядку запровадження уповноважених підрозділів (осіб) в умовах, коли фактично проведено основний етап адміністративної реформи, ключовим завданням якої було оптимізувати та скоротити адміністра­тивний апарат на усіх рівнях. У цій ситуації вкрай актуальним є питання правомірності покладення обов'язків на певний підрозділ чи особу без утво­рення нових підрозділів або уведення посад. Тим більше, що п. б Положення прямо забороняє по­кладати на уповноважений підрозділ обов'язки, що не належать або виходять за межі його пов­новажень чи обмежують виконання покладених на нього завдань.

Для відповіді на це питання пропонуємо ви­ходити з цілей, задля яких уведена така заборона. Слід наголосити, що основним завданням цієї нор­ми є недопущення виникнення конфлікту інтересів між виконанням обов'язків, які випливають з реа­лізації функцій уповноважених підрозділів, та тими обов'язками, які можуть унеможливити їх ефек­тивне виконання. За таких умов вважаємо, що до­даткове покладення обов'язків уповноваженого підрозділу може визнаватись таким, що порушує вищезгадану заборону, лише у випадку допущення виникнення такого конфлікту, натомість рішення, які не могли призвести до цих наслідків, повинні, на наш погляд, розглядатись як правомірні.

Водночас кожному прийняттю рішення про покладення обов'язків уповноваженого підрозділу (особи) як додаткових на певний підрозділ чи по­садову особу має передувати проведення аналізу на предмет відсутності конфлікту інтересів між від­повідними повноваженнями. При цьому найбільш прийнятним у цьому сенсі видається «виділен­ня» сектору у структурному підрозділі, відпо­відальному за ведення кадрової роботи, адже саме їх функції та повноваження, на нашу думку, створюють найменші ризики виникнення конфлік­ту інтересів із завданнями, виконання яких покла­дається на уповноважені підрозділи.

          Що стосується процедури покладення таких обов'язків, то логічним виглядає здійснення цього залежно від прийнятого рішення щодо організації реалізації завдань із запобігання та виявлення ко­рупції шляхом унесення змін до положення про відповідний структурний підрозділ та/або посадо­вих інструкцій окремих працівників.

Під час перегляду обсягу повноважень служ­бовців шляхом доповнення їх обов'язками щодо запобігання та виявлення корупції постає питання стосовно реалізації такого, передбаченого ст. 32 Ко­дексу законів про працю України, механізму, як по­передження особи про зміну істотних умов праці. У цьому контексті варто звернути увагу на відсут­ність особливостей, пов'язаних із характером до­даткових повноважень. Це ж стосується й підви­щення рівня оплати праці у зв'язку з покладанням на працівника нових обов'язків.

Ця рекомендація стосується лише тих державних органів та органів державної влади, у яких до 01.01.2014 р. вже були створені та діяли відповідні підрозділи на підставі постанови Кабінету міністрів України від 08.12.2009 р. № 1422 «Питання запобігання та виявлення корупції в органах виконавчої влади».

У тих же органах державної влади, місцевого самоврядування, підприємствах, установах та організаціях, де уповнова­жені підрозділи (особи) з питань запобігання та виявлення корупції будуть створені вперше (або обов'язки на посадову осо­бу були покладені вперше), радимо попереджати про зміну істотних умов праці. Зазначене підтверджується роз'ясненнями судів вищих інстанцій, про які ми писали у попередніх номерах, та численними прикладами із судової практики

 Важливим аспектом діяльності уповноваже­них підрозділів (осіб), який покликаний сприяти належному виконанню ними своїх повноважень, є належна кваліфікація працівників, відповідаль­них за антикорупційну діяльність.

Саме тому в Положенні приділяється окрема увага цьому питанню. Згідно з п. 10 Положення на посади керівника, його заступника та спеціаліс­тів уповноваженого підрозділу органу виконавчої влади призначаються особи з відповідним рівнем кваліфікації згідно з Довідником типових професій­но- кваліфікаційних характеристик посад держав­них службовців.

Вказаний Довідник затверджений відповідним наказом Нацдержслужби України від 13.09.2011 р. № 11, він містить рекомендовані матеріали і має на меті сприяти правильному вирішенню питань перерозподілу праці поміж державними служ­бовцями, забезпечувати єдність при визначенні їх посадових обов'язків, повноважень та кваліфі­каційних вимог, що до них висуваються. У ньому визначені відповідні характеристики для посад службовців центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, а також посад, що мають наскрізний характер. При цьому, вра­ховуючи рекомендаційні положення постанови № 706 Уряду щодо утворення уповноважених під­розділів для органів місцевого самоврядування, уважаємо цілком прийнятним використання ними Довідника, зокрема в частині характеристик двох останніх із згаданих категорій посад, з урахуванням особливостей організації роботи та структури від­повідного органу.

У цілому ж при доборі кадрів для здійснення роботи із запобігання та виявлення корупції важ­ливо приділяти увагу компетентності майбут­нього працівника, наявності у нього необхідних знань та навичок, які дозволять йому виконувати обов'язки ефективно.

 ОСНОВНІ НАПРЯМКИ ДІЯЛЬНОСТІ УПОВНОВАЖЕНИХ ПІДРОЗДІЛІВ

1. Підготовка, забезпечення та контроль за здійсненням заходів щодо запобігання ко­рупції

Запорукою належного здійснення заходів щодо запобігання корупції є системний підхід до їх підготовки, забезпечення та контроль за їх ви­конанням. З цією метою рекомендується розроб­ляти та впроваджувати внутрішні плани щодо запобігання і протидії корупції. Власне, наявність таких планів у центральних та місцевих органах виконавчої влади, Державній судовій адміністра­ції прямо передбачена додатком 2 до Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28.11.2011 № 1240.

Розробленню таких планів має передувати комплексний аналіз специфіки діяльності відповід­ного органу, корупційних ризиків, які виникають у процесі здійснення повноважень представниками цього органу, результатів проведення попередніх антикорупційних заходів, характеру вчинюваних представниками органу корупційних правопорушень.

З урахуванням зазначених даних до плану включаються відповідні аналітичні, організаційні, контрольні, навчальні та нормотворчі заходи.

Такі плани не мають окремо визначеної форми, а тому розробляються як стандартніпрограмні документи з чітким формулюванням заходу, конкретним визначенням відповідальних за виконання передбачених заходів (структурних підрозділів або осіб), чітких та зрозумілих строків їх реалізації.

З метою забезпечення якісного виконання зга­даних планів необхідно забезпечувати підготовку до виконання конкретних заходів з урахуванням їх складності. При цьому доцільно уникати пла­нування формальних за своїм змістом заходів, які безпосередньо мало пов'язані з антикорупційною діяльністю.

Обов'язковим є проведення підсумкового узагальнення стану виконання плану, хоча в рамках здійснення контролю за виконанням плану доцільно щоквартально аналізувати стан реалізації передбачених ним заходів

Важливою складовою діяльності із запобіган­ня корупції в конкретному органі є виявлення корупційних ризиків у його діяльності (право­вих, організаційних та інших факторів і причин, які породжують, заохочують (стимулюють) коруп­цію), їх повне усунення або мінімізація. Спрямовані на це заходи доцільно включати до антикорупційних планів.

Серед згаданих ризиків, зокрема:

- наділення посадових осіб дискреційними повноваженнями -  сукупністю прав та обов'язків державних органів та органів місцевого самовря­дування, осіб, уповноважених на виконання функ­цій держави або місцевого самоврядування, що на­дають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибо­ру на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень;

- неналежна організація роботи, яка про­являється у створенні відповідних умов, що спо­нукають громадян вдаватися до корупційних дій. У першу чергу це стосується сфери надання адмі­ністративних послуг;

- недоброчесність поведінки службових та посадових осіб;

- конфлікт інтересів.

З урахуванням цього доцільно включати до антикорупційних планів заходи, спрямовані на за­побігання виникненню кожного із перелічених ри­зиків.

Рекомендованим інструментом запобігання корупції є визначення переліку посад з підви­щеним корупційним ризиком, тобто тих, харак­тер повноважень яких створює вищу порівняно з іншими загрозу вчинення корупційних право­порушень.

Ідеться, насамперед, про посади, перебуван­ня на яких передбачає реалізацію повноважень з надання адміністративних послуг, проведення конкурсних процедур, здійснення контролю чи на­гляду тощо.

Метою виокремлення згаданих посад є приділення особливої уваги особам, які їх займають, більш активне їх залучення до реалізації антико­рупційних заходів.

При цьому в органах, підприємствах, уста­новах та організаціях, перебування на більшості посад в яких пов'язане з підвищеним корупцій­ним ризиком, доцільно періодично обговорю­вати питання щодо запобігання корупції на за­сіданнях колегій, нарадах за участю керівництва тощо.

2. Надання методичної та консультаційної допомоги з питань дотримання вимог анти­корупційного законодавства та проведення роз'яснювальної роботи із запобігання, вияв­лення і протидії корупції

Запорукою мінімізації корупційних проявів є забезпечення належного застосування антико­рупційного законодавства. Такий підхід узгоджуєть­ся із пріоритетністю превентивного підходу у подо­ланні корупції над репресивним. Відтак методична, консультаційна та роз'яснювальна робота у цьому напрямку є вкрай важливою.

Консультаційна допомога з питань дотри­мання вимог анти-корупційного законодавства по­лягає у розгляді конкретних ситуацій, які виникли у працівників відповідного органу, підприємства, установи, організації, та наданні відповідних реко­мендацій. Така допомога також може надаватися окремим структурним підрозділам, якщо певні си­туації для їх працівників є типовими.

Залежно від організації роботи, а також наяв­ності потреби в особи, що звернулася за наданням консультації, вона може надаватися в письмовій чи усній формі.

Наприклад, відповідна допомога може нада­ватися у випадку необхідності з'ясування наявності чи відсутності в особи конфлікту інтересів, конкрет­ні запитання можуть стосуватися заповнення де­кларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру тощо.

Роз'яснювальна робота із запобігання, ви­явлення і протидії корупції має носити системний характер і спрямовуватися на забезпечення на­лежного знання та розуміння працівниками орга­ну, підприємства, установи чи організації положень антикорупційного законодавства.

Однією з поширених форм здійснення такої діяльності є проведення з працівниками занять та семінарів на відповідну тематику. У рамках ор­ганізації цієї роботи з метою забезпечення ефек­тивності такого інструменту необхідно планувати проведення відповідних заходів з урахуванням рівня поширеності корупційних проявів серед працівників, характеру вчинюваних корупційних правопорушень, а також проблемних питань, які виникають під час застосування положень антико­рупційного законодавства.

Наприклад, у період з 1 січня по 1 квітня ак­туальним є проведення занять з питань запов­нення декларацій про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру.

Залежно від тематики занять до їх проведен­ня можна залучати представників інших органів, діяльність яких пов'язана із запобіганням та проти­дією корупції (представники спеціально уповнова­жених суб'єктів у сфері протидії корупції, Нацдержслужби тощо).

Згадана робота може також здійснюватися шляхом періодичних публікацій у галузевих видан­нях, які поширюються серед працівників органу, підприємства, установи, організації, розміщення повідомлень на інформаційних стендах або внут­рішніх електронних інформаційних базах.

Найбільш прийнятною формою методичної роботи є підготовка та поширення методичних по­сібників з питань запобігання та виявлення коруп­ції, які залежно від потреби можуть бути комплекс­ними або тематичними.

3. Проведення перевірки фактів своєчас­ності подання декларацій, а також здійснення їх логічного та арифметичного контролю

Вказане завдання уповноважених підрозділів (осіб) пов'язане із змінами до антикорупційного За­кону, що мали місце у 2013 році та про які згадува­лося вище.

Обговорюючи питання перевірки фактів своє­часності подання декларацій, слід виходити з того, що відповідно до ч. 1 ст. 12 згаданого Закону суб'єкти декларування зобов'язані щорічно до 1 квітня по­давати за місцем роботи (служби) декларацію про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за минулий рік за формою, що додається до антикорупційного Закону.

Суб'єкти декларування, які не мали можливості подати до 1 квітня за місцем роботи (служби) деклара­цію про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінан­сового характеру за минулий рік через перебування у відпустці у зв'язку з вагітністю та пологами або для догляду за дитиною, через тимчасову непрацездат­ність, перебування за межами України, під вартою, подають таку декларацію за звітний рік до 31 грудня.

Суб'єкти декларування, які звільняються або іншим чином припиняють діяльність, пов'язану з виконан­ням функцій держави або місцевого самоврядування, подають декларацію про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за період, не охоплений раніше поданими деклараціями. Стосовно зазначеної категорії суб'єктів декларування необхідно мати на увазі, що декларація має бути подана ними до моменту звільнення. При цьому декларація заповнюється лише за не охоплений раніше поданими деклараціями період. Тобто якщо, наприклад, особа звільняється 1 жовтня відпо­відного року, то вона має подати декларацію за період з 1 січня по 1 жовтня цього року. З огляду на те, що заповнення декларації може потребувати збору суб'єктом декларування певної інформації, необхід­но завчасно інформувати працівників про наявність згаданого обов'язку

Суб'єкти декларування, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов'язану з вико­нанням функцій держави або місцевого самоврядування, зобов'язані протягом одного року подати за своїм останнім місцем роботи (служби) декларацію про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за минулий рік за формою і в порядку, визначеними цим Законом. Таким чином, особи, що припинили службу, мають подавати до 1 квітня наступного за звітним року де­кларацію за попередній календарний рік за місцем роботи (служби), перебування на якій передбачало обов'язок подавати декларацію про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру.

З метою належного виконання звільненими особами цього обов'язку також необхідно завчасно, зокрема при звільненні, інформувати їх про його наявність, а також за можливості контактувати з ними завчасно, до настання строку подання декларації

Перевірка факту своєчасності подання декла­рації здійснюється протягом п'ятнадцяти робочих днів із дня, у який така декларація повинна бути подана.

У випадку, якщо організація декларування та здійснення заходів щодо запобігання та виявлен­ня корупції належать до повноважень різних струк­турних підрозділів або осіб, необхідним є налаго­дження співпраці між ними з метою забезпечення здійснення уповноваженим підрозділом (особою) контролю за своєчасністю подання декларації.

Відповідальність за неподання або несвоєчас­не подання декларацій про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру передбачена статтею 1726 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Таким чином, у випадку виявлення відпо­відних фактів необхідно інформувати спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції.

Перевірка декларації на наявність конфлік­ту інтересів суб'єкта декларування здійснюється протягом тридцяти днів із дня подання деклара­ції і полягає в порівнянні службових обов'язків суб'єкта декларування з його фінансовими інтере­сами та членів його сім'ї.

Стосовно здійснення логічного та арифметичного контролю за деклараціями на сьогодні Міністерством фінансів України спільно з Міністерством юстиції України завершується розробка проекту Порядку здійснення такого контролю. З огляду на те, що положення базового Закону стосовно згаданого виду контролю за деклараціями набрали чинності з 1 січня цього року, передбачається, що його проведення стосуватиметься декларацій, поданих після 2014 року